โดย กิตติศักดิ์ ปรกติ อาจารย์ประจำ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

เหตุการณ์ไม่สงบที่พัทยาในวันที่ 11 เมษายน อันนำไปสู่การบุกเข้ายึดสถานที่ประชุมสุดยอดผู้นำอาเซียน และเป็นผลให้รัฐบาลต้องประกาศเลื่อนการประชุมออกไปอย่างไม่มีกำหนดนั้นเป็นที่ยอมรับกันว่าได้ก่อให้เกิดผลเสียหายแก่ประเทศไทยและแก่ภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ทั้งในทางเศรษฐกิจ การเมือง และทางสังคมอย่างร้ายแรง และสะท้อนให้เห็นถึงความอ่อนแอ และความอ่อนประสบการณ์ และขาดความสามารถในการปกครองของกลไกรัฐไทยอย่างชัดเจน

นักหนังสือพิมพ์ต่างประเทศบางท่านได้วิจารณ์ว่า ความขัดแย้งทางความคิดที่สุมขอนเผาผลาญสังคมไทยในปัจจุบัน และความสะเทือนใจจากเหตุการณ์รุนแรงเมื่อ 7 ตุลาคม คงจะบั่นทอนทำลายความมั่นใจและความเข้มแข็งของกลไกรัฐของไทยอย่างลึกซึ้งจนขาดความสามารถในการรักษาความสงบเรียบร้อยไปแล้วอย่างสิ้นเชิง

ความล้มเหลวในการรักษาความปลอดภัยของผู้นำชาติต่างๆ ที่เข้าร่วมประชุม และความล้มละลายของการรักษาความสงบเรียบร้อยของรัฐบาลที่เกิดขึ้นในครั้งนี้ ไม่ว่าจะเกิดจากความผิดพลาดเชิงนโยบายของรัฐในการรักษาความสงบ ความบกพร่องของกลไกรัฐ หรือจะเกิดจากความเข้มแข็งอย่างยิ่งของกลุ่มผู้ชุมนุมประท้วงรัฐบาลก็ตาม

หากสังเกตจากปฏิกิริยาและการแสดงออกของเจ้าหน้าที่ของรัฐ และของผู้ชุมนุมประท้วง ผู้เขียนพบว่าน่าจะมีความเข้าใจผิดพลาดอย่างสำคัญของสิทธิเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญ และการบังคับใช้กฎหมายของเจ้าหน้าที่

ดังจะเห็นได้จากการที่ผู้ชุมนุมอ้างอยู่ตลอดเวลาว่าการชุมนุมของตนเป็นการใช้สิทธิขั้นพื้นฐานในการชุมนุมโดยสงบ และปราศจากอาวุธซึ่งได้รับความคุ้มครองตามรัฐธรรมนูญ

ส่วนเจ้าหน้าที่ของรัฐก็มักกล่าวอ้างว่า ไม่สามารถตั้งข้อหาหรือออกหมายจับแกนนำการชุมนุมได้ หรืออ้างว่าได้ฟังเทปคำปราศรัยในการชุมนุมแล้วไม่พบว่าเป็นการกระทำความผิดอาญาพอที่เจ้าหน้าที่จะขอออกหมายจับได้

เมื่อมีการนำรถแท็กซี่มาจอดกีดขวางการจราจรที่อนุสาวรีย์ชัยสมรภูมิ ก็ไม่ปรากฏว่าเจ้าหน้าที่ออกคำสั่งห้าม หรือเข้าจับกุม ทั้งที่เป็นการกีดขวางทางสาธารณะอันเป็นความผิดกฎหมายจราจร และผิดกฎหมายอาญา ก่อให้เกิดความไม่สงบเรียบร้อยอย่างแจ้งชัด เจ้าหน้าที่ได้แต่เจรจาแบบเซื่องๆ และปล่อยให้เวลาผ่านไปจนมีผู้ชุมนุมจำนวนมากตามมาสมทบจนยากแก่การจับกุมหรือใช้เครื่องมือเคลื่อนย้ายรถออกไปในที่สุด

ฝ่ายเจ้าหน้าที่ก็ขาดความเชื่อมั่นในอำนาจรักษาความสงบของตัว อ้างว่าตนเองไม่มีอำนาจยับยั้งการชุมนุม และไม่มีอำนาจจับกุมผู้ชุมนุม นอกจากจะมีการประกาศใช้อำนาจบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน และประชาชนบางพวกก็อ้างว่า เมื่อพวกหนึ่งทำได้อีกพวกหนึ่งก็ทำได้เช่นกัน

ทั้งหมดนี้เป็นความเข้าใจผิดอย่างสำคัญ เพราะแยกแยะไม่ออกว่าเรื่องสิทธิหน้าที่ทางการเมือง กับเรื่องความรับผิดชอบต่อบ้านเมืองเป็นคนละเรื่องกัน และมีสองประเด็นใหญ่ที่เราควรทำความเข้าใจให้ชัดเจน

ประการแรก คนจำนวนมากเข้าใจว่า การชุมนุมที่สงบและปราศจากอาวุธเป็นการชุมนุมที่ได้รับความคุ้มครองตามรัฐธรรมนูญ และผู้ใดที่ออกคำสั่งห้าม หรือทำการให้เกิดอุปสรรค หรือขัดขวางการชุมนุมย่อมเป็นการกระทำที่ฝ่าฝืนรัฐธรรมนูญ และย่อมขัดต่อกฎหมาย

ความเข้าใจนี้มีส่วนถูกก็จริง แต่ก็มีส่วนผิดอย่างมาก ถ้าเราไม่รู้จักแยกแยะการชุมนุมตามความมุ่งหมายของรัฐธรรมนูญ กับการชุมนุมที่ขัดต่อรัฐธรรมนูญออกจากกัน

ถ้าเราค่อยๆ ไตร่ตรองให้ดี เราจะพบต่อไปว่า การชุมนุมที่จะได้รับการคุ้มครองต้องเป็นการชุมนุมตามความมุ่งหมายของรัฐธรรมนูญ ซึ่งให้ความคุ้มครองการชุมนุมเพื่อเปิดทางให้บุคคลหลายๆ คนที่ชุมนุมกันนั้น ได้รับหลักประกันสิทธิที่จะสื่อสารกับสาธารณชนด้วยการแสดงความคิดเห็น เรียกร้อง หรือแสดงออกด้วยวิธีต่างๆ ผ่านการชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวุธ

นั่นหมายความต่อไปว่า การชุมนุมที่มีความมุ่งหมายอย่างอื่นนอกเหนือจากการที่คนหลายคนมารวมตัวกันเพื่อบอกกล่าวสื่อสารถึงกันตามรัฐธรรมนูญด้วยความสงบและปราศจากอาวุธย่อมไม่ได้รับความคุ้มครอง เช่น การชุมนุมปิดกั้นการจราจร หรือการยึดหรือปิดทางเข้าออกสู่สถานที่ราชการโดยปราศจากเหตุผลสมควรนั้น เป็นการชุมนุมที่ไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ

แต่คนจำนวนมากก็มักไม่เข้าใจอย่างแจ่มชัดนักว่า อย่างไรเรียกว่าเป็นการชุมนุมโดยสงบและอย่างไรเรียกว่าโดยปราศจากอาวุธ

การชุมนุมโดยสงบนั้น หมายถึงการชุมนุมไม่ว่าจะอยู่กับที่ หรือชุมนุมโดยเคลื่อนที่หรือเดินขบวน ซึ่งเป็นไปโดยไม่กระทบต่อความสงบเรียบร้อยของประชาชน โดยปราศจากเหตุสมควร เช่น การชุมนุมกันอาจจะกระทบต่อการจราจรได้ชั่วคราว หรือเกิดเสียอึกทึกหรือเกิดความไม่สะดวกแก่สาธารณชนเป็นการชั่วคราวได้ตามสมควรแก่เหตุ

แต่เมื่อใดที่ผู้ชุมนุมมุ่งต่อการปิดกั้นการจราจรเพื่อใช้ความเดือดร้อนของสาธารณชนเป็นข้อต่อรองข้อเรียกร้องของตน ดังนี้ย่อมเป็นการชุมนุมที่ไม่สงบอีกต่อไป หรือผู้ชุมนุมจำนวนมากพากันเสพสิ่งมึนเมาในลักษณะที่อาจเกิดภยันตรายต่อสาธารณชน หรือควบคุมได้ยาก ดังนี้ก็เป็นการชุมนุมที่ไม่สงบ และไม่ได้รับความคุ้มครองจากรัฐธรรมนูญ

การชุมนุมที่จัดขึ้นในบริเวณใกล้เคียงที่ทำการรัฐบาลเพื่อวิพากษ์วิจารณ์รัฐบาล อันมีผลให้เกิดความไม่สะดวกในการเข้าออกสถานที่ราชการเพียงชั่วคราวยังถือได้ว่าเป็นการชุมนุมโดยสงบ แต่การชุมนุมที่ปิดกั้นทางเข้าออกสถานที่ราชการสำคัญ โดยมุ่งก่อให้เกิดความเดือดร้อนแก่สาธารณชนหรือรบกวนขัดขวางการปฏิบัติราชการ เพื่ออาศัยความทุกข์ยากเดือดร้อนที่เกิดขึ้นแก่สาธารณชนเป็นเครื่องบังคับให้ต้องยอมตามข้อเรียกร้อง หรือเพื่อให้เกิดเปลี่ยนแปลงรัฐบาลย่อมเป็นการชุมนุมที่ไม่สงบ และการกระทำนั้นย่อมผิดกฎหมาย ไม่ว่าผู้ชุมนุมจะสวมเสื้อสีอะไร

ในกรณีเหล่านี้ แม้จะยังอาจกล่าวได้ว่าการชุมนุมนั้นๆ เป็นการชุมนุมเพื่อแสดงความคิดเห็นทางการเมือง แต่หากความมุ่งหมายของการชุมนุมเป็นไปเพื่อก่อกวนหรือขัดขวางการรักษาความสงบ หรือฝ่าฝืนความสงบเรียบร้อยของประชาชนอย่างมีนัยสำคัญ

ดังนี้ แม้จะเป็นการชุมนุมโดยปราศจากอาวุธ การชุมนุมนั้นก็จัดเป็นการชุมนุมที่ไม่สงบแล้ว และย่อมไม่ชอบด้วยกฎหมายด้วย

ในระบบกฎหมายทุกระบบจึงแยกระหว่างใช้สิทธิเสรีภาพที่อยู่ในความมุ่งหมายของรัฐธรรมนูญ ซึ่งไม่ขัดต่อความสงบเรียบร้อยของประชาชนและไม่เป็นความผิดตามกฎหมาย กับการอ้างสิทธิเสรีภาพก่อความไม่สงบขึ้นในบ้านเมืองและเป็นความผิดอาญาแผ่นดินออกจากกัน

เราเห็นได้จากมาตรา 116 ในประมวลกฎหมายอาญาที่ว่า “ผู้ใดทำให้ปรากฏแก่ประชาชนด้วยวาจา หนังสือ หรือวิธีอื่นใดอันมิใช่เป็นการกระทำภายในความมุ่งหมายแห่งรัฐธรรมนูญ หรือมิใช่เพื่อแสดงความคิดเห็นหรือติชมโดยสุจริต

(1) เพื่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในกฎหมายแผ่นดินหรือรัฐบาล โดยใช้กำลังข่มขืนใจหรือใช้กำลังประทุษร้าย

(2) เพื่อให้เกิดความปั่นป่วนหรือกระด้างกระเดื่องในหมู่ประชาชนถึงขนาดที่จะก่อความไม่สงบขึ้นในราชอาณาจักร

หรือ (3) เพื่อให้ประชาชนล่วงละเมิดกฎหมายแผ่นดิน ต้องระวางโทษจำคุกไม่เกินเจ็ดปี

กรณีที่มีผู้นำการชุมนุมประกาศว่า จะเปิดการจราจรที่ตนปิดกั้นไว้ที่อนุสาวรีย์ชัยสมรภูมิ เพราะประชาชนเดินทางไปสงกรานต์กันแล้ว การปิดกั้นการจราจรจึงไม่เป็นประโยชน์อีกต่อไป แสดงให้เห็นว่า การชุมนุมดังกล่าวมุ่งขัดขวางความสงบเรียบร้อยในบ้านเมือง จัดเป็นการชุมนุมที่ไม่สงบ ไม่อยู่ในความมุ่งหมายตามรัฐธรรมนูญ และเป็นความผิดอาญา

การชุมนุมเพื่อใช้กำลังบังคับให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในรัฐบาลในลักษณะที่เกินขอบเขตของการแสดงความคิดเห็นหรือติชมโดยสุจริตจึงเป็นความผิดอาญา

และเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีหน้าที่รักษาความสงบเรียบร้อย หรือผู้มีหน้าที่บังคับการตามกฎหมายต้องออกคำสั่งห้าม หรือเข้าระงับการชุมนุมนั้นๆ หากมีการฝ่าฝืนก็ต้องจับกุม

และหากขัดขวางการจับกุมก็มีอำนาจใช้กำลังตามสมควรแก่เหตุตามมาตรา 83 ของกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา

ประการต่อมา เป็นความเข้าใจผิดต่ออำนาจหน้าที่ในการรักษาความสงบเรียบร้อยของเจ้าหน้าที่ เพราะเมื่อเข้าใจเรื่องสิทธิการชุมนุมอย่างผิดๆ แล้วก็เลยเข้าใจต่อไปว่าเจ้าหน้าที่ไม่มีอำนาจสั่งห้าม หรือระงับการชุมนุม หรือเข้าจับกุมผู้เข้าร่วมการชุมนุม

ปรากฏการณ์ที่เห็นได้ชัดก็คือเจ้าหน้าที่ของรัฐอ้างว่าไม่รู้จะจับกุมข้อหาอะไร และสื่อมวลชนนอกจากจะรายงานข่าวการแสดงออกของผู้ชุมนุมแล้ว ก็มักไม่ทำให้เกิดความกระจ่างชัดหรือเผยแพร่ข้อมูลที่ชัดเจนว่า การกระทำของผู้ชุมนุมผิดกฎหมายหรือไม่อย่างไร

การไม่รักษากฎหมาย และปล่อยเวลาเนิ่นนานไป ย่อมทำให้คนทั่วไปเข้าใจว่าการชุมนุมหรือปิดกั้นสถานที่ราชการไม่เป็นความผิด และยิ่งเปิดช่องให้มีการชักชวนให้บุคคลอื่นๆ เข้าร่วมชุมนุมมากขึ้นอีก ทั้งๆ ที่การชักชวนหรือโฆษณาให้คนมาร่วมชุมนุมที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ย่อมเป็นความผิดฐานก่อความไม่สงบซ้อนเข้าไปอีกชั้นหนึ่ง ซึ่งก็น่าแแปลกที่เจ้าหน้าที่ของรัฐไม่เข้าสกัดขัดขวางการกระทำเช่นนั้นเสียแต่ต้นมือ

เมื่อปรากฏว่ามีการชุมนุมที่ฝ่าฝืนความสงบเรียบร้อย เจ้าพนักงานผู้มีหน้าที่รักษาความสงบมีหน้าที่สั่งห้าม หรือกำหนดเงื่อนไขให้ผู้ชุมนุมกระทำเพื่อให้อยู่ในความสงบ

หากผู้ชุมนุมฝ่าฝืนคำสั่งย่อมเป็นความผิด

เช่น ห้ามเข้าไปในเขตห้ามเข้า หรือไปเสียจากบริเวณที่กีดขวางทางจราจร หากผู้ชุมนุมฝ่าฝืน ถ้าเป็นความผิดที่ถึงขนาดเช่นไม่ออกจากสถานที่ราชการ หรือขวางทางเข้าสถานที่ราชการหรือเส้นทางจราจรสำคัญ มีเหตุสมควรจับกุมเพื่อให้เกิดความสงบก็ต้องเข้าจับกุม

เพียงแต่การจับกุมนั้น ต้องทำให้สมควรแก่เหตุตามพฤติการณ์ ดังที่ปรากฏอยู่ในมาตรา 83 แห่งกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา คือต้องแจ้งแก่ผู้ถูกจับว่าเขาต้องถูกจับ ห้ามขัดขืน หากขัดขืนเจ้าหน้าที่ก็มีอำนาจใช้กำลังป้องกันการขัดขืนได้ตามสมควรแก่พฤติการณ์

กรณีที่ผู้ชุมนุมเดินทางเข้าไปบุกสถานที่ประชุม หรือเข้ายึดสถานที่ราชการ หรือปิดกั้นการจราจร โดยปราศจากเหตุอันควร ดังนี้เจ้าพนักงานต้องออกคำสั่งห้ามเสียก่อน เพราะการชุมนุมเช่นนั้นขัดต่อหลักความสงบ และเป็นการชุมนุมที่ไม่อยู่ในความมุ่งหมายของรัฐธรรมนูญ หากฝ่าฝืนก็แจ้งว่าจะจับกุม และหากขัดขืนเจ้าหน้าที่ก็ย่อมใช้กำลังได้ตามสมควร

ทั้งนี้การใช้อำนาจจับกุมต้องกระทำโดยละมุนละม่อม เพื่อป้องกันไม่ให้เกิดความเข้าใจผิด หรือความโกรธแค้น จนทำให้เกิดเหตุลุกลามกลายเป็นความไม่สงบยิ่งขึ้นไปอีก ตามปกติการจับกุมผู้ชุมนุมทางการเมืองต้องใช้กำลังตำรวจในอัตราสี่ต่อหนึ่ง แล้วนำไปควบคุมตัวสอบสวนต่อไป แต่ถ้ามีการขัดขืนหรือต่อต้านก็ต้องใช้กำลังมากขึ้นตามเหตุและปัจจัยในแต่ละกรณี

กรณีเหล่านี้เจ้าหน้าที่บางคนอ้างว่า ตนเองไม่มีอำนาจเพราะการจับกุมบุคคลต้องขอหมายศาล และมักอ้างต่อไปว่าต้องประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินเสียก่อนตนจึงจะมีอำนาจ ซึ่งนับเป็นความเข้าใจผิดอย่างร้ายแรง เพราะการใช้อำนาจจับกุมในกรณีความผิดซึ่งหน้า รัฐธรรมนูญอนุญาตให้ทำได้โดยไม่ต้องมีหมายศาล เพราะเป็นไปตามมาตรา 78 และ 80 แห่งประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา

แต่ก็ดูเหมือนว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐไม่เข้าใจ

เป็นเรื่องสำคัญที่รัฐบาลและสื่อมวลชนจะต้องทำให้ประชาชนและเจ้าหน้าที่ของรัฐเข้าใจสิทธิหน้าที่ในการใช้สิทธิชุมนุมตามรัฐธรรมนูญและอำนาจหน้าที่รักษาความสงบเรียบร้อย และการบังคับใช้กฎหมายอย่างแท้จริง

มิฉะนั้นเราไม่เพียงจะต้องเสียหน้าที่ปกครองบ้านเมืองไม่เรียบร้อยเท่านั้น

แต่หากไม่รักษากฎหมายให้มั่นคงแล้ว ปัญหาการเมืองย่อมจะลุกลามกลายเป็นปัญหาที่ทำให้บ้านเมืองตั้งอยู่ต่อไปไม่ได้

ที่มา หนังสือพิมพ์ มติชนรายวัน วันที่ 17 เมษายน 2552 หน้า 7